Dnia 23 kwietnia Sejm przyjął ustawę o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Od roku 2006 jest to już piętnasta z kolei nowelizacja Prawa budowlanego i pewnie nie ostatnia, gdyż dobrą zasadą stanowienia prawa jest jego dostosowywanie do zmieniających się warunków społeczno-gospodarczych.
Chodzi zate
m o normy prawa adekwatne do zmieniającej się sytuacji.
W przypadku norm nakazu Prawa budowlanego jest to szczególnie istotne. Jego regulacje nie mogą stwarzać przeszkód w sprawnym przebiegu procesu budowlanego; bo przecież, co do zasady, nie jest intencją ustawodawcy stanowienie prawa uciążliwego, również tego prawa, które normuje kwestie projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych.
Prawidłowość i adekwatność stanowionego Prawa budowlanego ważna jest także z innego względu, gdyż normom nakazu towarzyszą zawarte w nim normy srogich sankcji za jego nieprzestrzeganie, na przykład za samowolę budowlaną, tj. za:
1) rozpoczęcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę,
2) rozpoczęcie budowy bez wymaganego zgłoszenia.
Ograniczenie barier administracyjnych w procesie budowlanym oraz ostateczne rozprawienie się z tzw. starymi samowolami budowlanymi to dwa niezwykle ważne powody, dla których ustawodawca uznał, że najwyższy czas zmienić Prawo budowlane w sposób radykalny. Postulowano to wielokroć, przede wszystkim uczestnicy procesu budowlanego, którym doskwierała nadmierna uciążliwość przepisów, procedur i dolegliwych kar stosowanych w warunkach nieadekwatnego i niejasnego prawa. Na potrzebę nowelizacji tego prawa może wskazywać, a nawet ją uzasadniać, wielość orzecznictwa sądów administracyjnych, którym w warunkach nieprecyzyjnego prawa przyszło interpretować różne podstawowe pojęcia tego prawa. Na przykład: Co to jest budowla i czy budowla jako obiekt budowlany musi być trwale związana z gruntem? Czy garaż „blaszak” jest obiektem budowlanym? Czy kompleks klatek na lisy jest budowlą, czy nie? Czy obiekty tymczasowe, w tym niezwiązane trwale z gruntem, można zaliczyć do budowli, czy nie?
Wydawać by się mogło, że odpowiedź na te pytania nie ma istotnego znaczenia. No, ale jeśli od interpretacji tych pojęć i orzecznictwa zależą dalsze konsekwencje i sankcje Prawa budowlanego, wtedy sprawa zaczyna być poważna. Również dla osoby, która postawiła na swojej działce garaż „blaszak” na kostkach betonowych niezwiązanych trwale z gruntem i nagle znalazła się w sytuacji samowolnika, gdyż sąd administracyjny rozstrzygnął, że „garaż typu blaszak jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1b ustawy – Prawo budowlane, którego postawienie wymaga co do zasady uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę garażu pozostaje kwestia jego związania z gruntem”.
Nowelizacja Prawa budowlanego zawarta w ustawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. przewiduje odejście od obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę wydawanego w trybie decyzji administracyjnej przez właściwy organ. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone było dotąd szczegółową procedurą właściwego organu, która obejmowała m.in. sprawdzenie:
1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
2) zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi,
3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii i uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń itp.
Nowelizacja wprowadza odmienne i mniej dolegliwe zasady realizowania procesu budowlanego, wprowadzając w miejsce pozwolenia na budowę obowiązek rejestracji budowy, przez co należy rozumieć:
1) przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu organu, lub
2) wydanie decyzji o rejestracji budowy.
Przy czym generalną zasadą wyrażoną w znowelizowanym art. 28 ustawy jest obowiązek zgłoszenia budowy do właściwego organu, a tylko w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; obowiązkiem inwestora jest uzyskanie decyzji o rejestracji budowy.
W obowiązku zgłoszenia budowy przyjęto następujące rozwiązanie:
1) inwestor zgłasza właściwemu organowi budowę,
2) następnie inwestor czeka na ewentualny sprzeciw organu przez okres 30 dni od dnia zgłoszenia,
3) w przypadku niezgłoszenia sprzeciwu przez organ, inwestor wie, że doszło do milczącej akceptacji przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu.
Koncepcja milczącego akceptu dotyczy prawie wszystkich robót budowlanych, z tym że znowelizowane przepisy zawierają jeszcze spory katalog budów:
1) nie wymagających zgłoszenia budowy,
2) nie wymagających zgłoszenia, ale wymagających ustanowienia kierownika budowy,
3) wymagających zgłoszenia, ale bez obowiązku sporządzenia projektu budowlanego.
Koncepcja „milczącego akceptu” organu mająca zastosowanie prawie do wszystkich robót budowlanych opiera się na założeniu, że dotychczasowe spory z organami prowadzącymi postępowanie administracyjne przeniosą się w nowej rzeczywistości prawnej na grunt prawa cywilnego w sytuacji naruszenia praw osób trzecich. W znowelizowanym art. 4 ww. ustawy ujęto tę kwestię następująco: Rejestracja budowy nie narusza praw osób trzecich, które im służą w zakresie prawa cywilnego i nie ogranicza dochodzenia tych praw na drodze sądowej.
Konsekwencją tych unormowań są dalsze zmiany Prawa budowlanego, w tym dotyczące art. 48, który upoważnia organ do wydania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy doszło do budowy bez uzyskania wymaganej rejestracji budowy, rozumianej jako przyjęcie zgłoszenia bez sprzeciwu lub wydanie decyzji o rejestracji budowy.
Nowela wprowadza zupełnie nowe pojęcie tzw. zgody urbanistycznej, przez co należy rozumieć ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo innej decyzji, jeżeli na podstawie przepisów odrębnych stanowi podstawę do wykonania projektu budowlanego i rejestracji budowy.
Zgodę urbanistyczną załącza inwestor do zgłoszenia budowy wraz z innymi wymaganymi dokumentami, projektami, decyzjami, opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i oświadczeniami, chyba że dany przepis ww. ustawy tego nie wymaga.
Równie istotny jest przepis art. 33 cyt. ustawy, który jednoznacznie reguluje kwestię starych samowoli budowlanych, powstałych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Samowole te zostaną zalegalizowane, o ile samowolnik złoży wniosek o potwierdzenie legalności tego obiektu do dnia 31 grudnia 2010 r.
Art. 33.
1. Do spraw wszczętych a nie zakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje sięprzepisy dotychczasowe.
2. Obiekty budowlane lub ich części, wybudowane z naruszeniem prawa, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stająsięlegalne z mocy prawa, jeżeli do dnia 31 grudnia 2010 r. zostanie złożony wniosek o potwierdzenie legalności obiektu budowlanego w organie nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego wydaje zaświadczenie o legalności obiektu budowlanego.
Zmiany Prawa budowlanego wywoływały żywe reakcje na etapie trwającego procesu legislacyjnego. Przypomnijmy, że Senat wniósł do procedowanej ustawy 51 poprawek, z których 30 zostało uwzględnionych przez Sejm.
Radykalne zmiany Prawa budowlanego wywołują emocje także teraz w obliczu dwugłosu, gdyż z jednej strony uczestnicy procesu budowlanego oczekują na zmiany Prawa budowlanego adekwatne do uwarunkowań działającego rynku, zaś z drugiej pojawiły się zastrzeżenia i obawy Rzecznika Praw Obywatelskich, w konsekwencji których Prezydent wniósł do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Co zarzucił Rzecznik Praw Obywatelskich? W piśmie skierowanym do Prezydenta pisze tak: „moje zastrzeżenia budzi przede wszystkim likwidacja pozwolenia na budowę (…) i zastąpienie go zgłoszeniem i rejestracją budowy (…). W obecnie obowiązującym stanie prawnym pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną, wydawaną po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, mającego na celu zbadanie zgodności z prawem planowanej inwestycji. W takim postępowaniu ustala się m.in. zgodność inwestycji z zagospodarowaniem przestrzennym i zasadami urbanistycznymi, prawo inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane, a w szczególności ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich”.
Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że brak takiego postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę pozbawi obywateli przed rozpoczęciem procesu realizacji „realnego wpływu na kształt i dopuszczalność planowanej w ich otoczeniu inwestycji i mogącej mieć wpływ na ich prawa”. Tym samym kwestionuje trafność wprowadzenia do ww. ustawy koncepcji milczącej zgody organu i podnosi, że jest ona uznawana za niezgodną z dyrektywą Rady Nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r.
Zresztą w podobnej opozycji do znowelizowanego prawa stanęła Izba Urbanistów, podzielając stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich i jednocześnie ostrzegając, że „brak wniesienia sprzeciwu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, najczęściej starostów, wobec zgłoszonej inwestycji spowoduje nieodwracalne skutki prawne. Bez formalnego postępowania administracyjnego, nie ma bowiem żadnego instrumentu prawnego pozwalającego zatrzymać trwale naruszającą normy prawne czy uprawnienia innych osób, inwestycję”.
Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich podzielił Prezydent, który we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego zarzucił niektórym artykułom ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane niezgodność z Konstytucją, głównie w zakresie art. 1 pkt 11 w związku z innymi artykułami ww. ustawy i ponadto w zakresie art. 33 ust. 2 ww. ustawy, czyli w związku z regulacją tzw. starych samowoli budowlanych.
Co w tej sytuacji? Pozostaje nam oczekiwanie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, także tym osobom, które postawiły na własnej działce garaż blaszak na kostkach betonowych niezwiązanych trwale z gruntem, bez pozwolenia na budowę. Pozostaje też mieć nadzieję, by – niezależnie od werdyktu TK – uczestnicy procesu budowlanego doczekali się wreszcie jasnego prawa bez konieczności uciekania się do rozstrzygnięć sądów administracyjnych.
Źródło: "Krakowski Rynek Nieruchomości", 2009.08.11