Interes faktyczny w sprawie nie jest tym samym, co uprawnienie materialno-prawne, na podstawie którego można otrzymać status strony postępowania.
W przedmiotowej sprawie współwłaściciel północnej części jeziora zgłosił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie szkodę w środowisku, w chronionym siedlisku przyrodniczym – Obszarze Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej oraz obszarze specjalnej ochrony ptaków Puszcza Napiwodzko-Ramucka PLB280007 i obszarze Natura 2000. Zdaniem skarżącego, do szkody w środowisku doszło w wyniku zasypania gruzem budowlanym i darniną odpływów jeziora, co uniemożliwia swobodny przepływ wody w zbiorniku i powoduje niedrożność jeziora. Wpływa to również niekorzystnie na warunki bytowania ryb (zimowa przyducha) oraz na miejsca gniazdowania ptactwa wodnego. Przetamowania z gruzu zostały wykonane przez właścicielkę południowej części jeziora. W ocenie skarżącego, prowadzi ona działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, połączonych z chowem i hodowlą zwierząt, oraz działalność w zakresie agroturystyki. Skarżący wniósł o wszczęcie postępowania oraz nakazanie podjęcia działań naprawczych, zgodnie z ustawą z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (dalej jako „ustawa szkodowa").
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Organ I instancji stwierdził, że obszar chronionego krajobrazu, a także obszary Natura 2000 nie stanowią chronionych siedlisk przyrodniczych w rozumieniu ustawy szkodowej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, jednak Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowania odwoławcze.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska jest zobowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. W związku z przyjętym zgłoszeniem, organ ochrony środowiska był zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego – uznając zgłoszenie za zasadne – lub odmowy wszczęcia takiego postępowania. Do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej, uprawnione są strony postępowania (podmiot odpowiedzialny za powstanie szkody w środowisku oraz władający powierzchnią ziemi, na której szkoda ta wystąpiła), a także organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, uczestnicząca w postępowaniu na prawach strony. Uprawnienie to nie dotyczy innych podmiotów dokonujących zgłoszenia, w tym osób fizycznych. Prawo do złożenia odwołania przysługuje wyłącznie stronom postępowania lub podmiotom w nim uczestniczącym na prawach strony (organizacje ekologiczne).
W ocenie organu odwoławczego, postępowanie nie dotyczyło działek stanowiących własność skarżącego, a więc nie miał on interesu prawnego w tej sprawie. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Wyjaśnił, że uprawnień strony nie można wyprowadzić z treści art. 28 k.p.a., ponieważ decyzja w trybie art. 24 ustawy szkodowej nie dotyczy sfery praw lub obowiązków skarżącego. Skarżący nie wskazał normy prawa materialnego, z którego wywodzi istnienie interesu prawnego.
Zdaniem Sądu I instancji nie można przyjąć, że decyzje wydawane na podstawie art. 24 ustawy szkodowej dotyczą praw bądź obowiązków każdego właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której wyrządzono szkodę w środowisku. W ocenie Sądu I instancji, z okoliczności sprawy nie wynika, żeby skarżący nie mógł wykonywać swojego prawa własności lub zostało ono w jakikolwiek sposób ograniczone. Sąd I instancji wyjaśnił, że skutki zasypania odpływu jeziora polegające na pogorszeniu się stanu wody i śnięciu ryb, mogą świadczyć o tym, że skarżący ma w sprawie interes faktyczny, a nie prawny. Z tej przyczyny Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 i art. 7 k.p.a.
Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegających na przyjęciu, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym wszczętym na jego wniosek zgodnie z przepisami ustawy szkodowej. Skarżący podkreślił, że z art. 28 k.p.a. i art. 17 ust. 1 ustawy szkodowej, jak i art. 140, art. 144 i art. 415 Kodeksu Cywilnego wynika, że skarżący ma interes prawny w toczącym się postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie skarżący błędnie upatruje przesłanki nieważności postępowania w dokonanej przez Sąd I instancji ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem stwierdzić, że strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jeśli Sąd I instancji w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej orzekł, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, z uwagi na brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie – jest zgodna z prawem.
Po drugie, przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, że zostały one błędnie sformułowane w zakresie, w jakim wiążą naruszenie przepisów ustawy szkodowej oraz przepisów k.p.a. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
Odnosząc się do argumentu, że działania sąsiadki wnioskodawcy mają wpływ na całe jezioro, którego skarżący jest współwłaścicielem, sąd stwierdził, iż współwłaściciel zbiornika powołuje się na okoliczności faktyczne, a nie prawne, na swój interes faktyczny w sprawie, a nie uprawnienie materialno-prawne, które przyznawałoby mu status strony tego postępowania. Swojego interesu prawnego skarżący nie może skutecznie wywodzić z art. 17 ust. 1 ustawy szkodowej.
Wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygnatura akt: II OSK 2024/16
Krzysztof Janowski
radca prawny